21世紀經濟報道記者 凌晨
在國家“雙碳”目標與能源安全協同推進的背景下，煤炭行業正經歷一場由政策和市場雙重驅動的系統性升級。
近期，國家發改委等部門聯合發布《煤炭清潔高效利用重點領域標桿水平和基準水平（2025年版）》（下稱：《水平2025版》），提出對清潔高效利用水平低于現有基準水平的存量項目，引導企業有序開展煤炭清潔高效利用改造，加快推動企業減污降碳，堅決依法依規淘汰落后產能、落后工藝。
同時，記者查詢煤炭大省已發布的“十五五”規劃，發現地方正以“產業鏈升級”挖掘價值潛力，推動煤炭行業進一步轉型。比如，山西致力于從煤炭大省轉向“能源強省”，推動產業協同融合，陜西則聚焦高端煤化工與循環經濟園區建設，向產業鏈高端攀升。
目前來看，煤炭行業轉型路徑凝聚為清潔化、智能化、高效化三大核心方向。這三者協同作用，共同重塑煤炭產業形態。
廈門大學中國能源政策研究院院長林伯強對21世紀經濟報道記者表示，煤炭作為我國能源體系的基本盤，其消費總量在短期內難以大幅下降。因此，關鍵路徑在于提升質量，即實現“清潔高效智能”發展。煤炭行業需要從追求量的增長轉向質的提升，推動煤炭從“初級燃料”向清潔化、高附加值產品轉型。
中國城市專家智庫委員會常務副秘書長林先平對21世紀經濟報道記者表示，煤炭行業“以先進產能置換落后產能”的政策，標志著能源產業發展從依賴要素投入的規模擴張，轉向依賴技術創新與制度創新的質效提升。這種“以質量換數量、以技術換資源”的路徑，通過淘汰低效產能、推廣先進技術，提升了全要素生產率，增強了行業抗風險能力。
從中央到地方密集出臺的政策文件，明確指向以“產能置換”為核心路徑，通過能效約束、技術迭代和數字化轉型，推動煤炭產業從規模擴張轉向質量提升。
其中，《水平2025版》的出臺，是針對煤炭這一主體能源進行系統性、精細化調控的政策舉措。
具體來看，《水平2025版》提出，對標國內外煤炭清潔高效領域先進水平，以及國家、地方現行政策、標準中先進能效指標值和最嚴格污染物排放要求，完善煤炭清潔高效利用標桿水平。
國家發改委新聞發言人表示，《水平2025版》明確了煤炭清潔高效利用標桿水平和基準水平的范圍及指標。其中，標桿水平對標國內外同行業先進水平，以及國家、地方現行政策與標準中先進能效指標值和最嚴格污染物排放要求。基準水平參考國家現行標準中的能效標準，以及國家政策文件明確的相關指標。
為確保轉型路徑順暢，國家發改委新聞發言人強調，在資金支持上，明確將利用現有中央資金渠道，并健全完善相關金融政策，引導和吸引社會資本廣泛參與煤炭清潔高效利用。。
在市場機制方面，國家發展改革委經濟運行調節局署名文章《夯實基礎保障?確保能源安全》明確指出，“十五五”期間，要完善能源保供中長期合同制度，加強電煤、電力、天然氣中長期合同履約監管。
當前，我國正處于能源體系重構期，煤炭在能源安全中的兜底作用短期內不可替代。記者發現，在國家層面的宏觀指引下，“十五五”時期，主要產煤省份因地制宜，差異化推進轉型。其核心共同點在于以“產能置換”優化供給結構，以“產業鏈升級”挖掘價值空間，形成了“汰舊”與“育新”并行的清晰脈絡。
林伯強表示，在推動轉型的過程中，政府與市場共同發揮作用。政府主要通過制定政策、設定標準和要求來推動變革，例如要求煤礦進行智能化改造、煤炭必須清潔化利用等。同時，市場力量也在自發驅動行業向清潔化方向演進。由于煤炭是大宗商品，運輸成本高昂，這決定了其產業布局和流向最終仍由市場決定。
在產能結構優化方面，山西與陜西的行動最具代表性，但策略各有側重。
2025年12月11日，在山西“高質量完成‘十四五’規劃”系列主題第十九場新聞發布會上，山西省國資委有關負責人透露，“十四五”期間，山西已在全國率先實現年產60萬噸以下煤礦全部退出或重組，全省煤礦數量減少至887處。通過淘汰落后、整合分散產能，為先進優質產能釋放空間，山西實現全省煤炭產能穩定在14.65億噸/年的高水平集約化發展。
陜西省則更側重于對現有低效產能的精準分類處置。近期發布的《陜西省60萬噸/年以下煤礦分類處置工作方案》明確了“關閉退出一批，升級改造一批，兼并重組一批”的總體思路，并設定了取得實效的時間表。
在產業鏈縱向攀升方面，兩省的產業升級路徑呈現出明顯的差異化特征。
“十五五”規劃建議中，山西提出從“煤炭大省”向“能源強省”轉變，其核心是做好“煤炭清潔低碳發展、多元化利用、綜合儲運大文章”，推動多領域協同融合發展。
陜西省則依托其強大的資源與技術優勢，重點打造高端能化產業集群。其規劃強調“協同推進煤炭優質產能釋放和落后低效產能淘汰”，并大力促進煤化工產業高端化、多元化、低碳化發展。
與此同時，河南省的規劃則從更廣泛的實體經濟視角出發，提出以標準提升和“智改數轉網聯”為引領，全鏈條推動包括煤炭在內的傳統產業提質升級，體現了非核心產煤區以智能化、綠色化改造賦能傳統產業的發展思路。
林伯強對21世紀經濟報道記者表示，煤炭行業目前的發展重點聚焦于清潔化、技術提升和靈活性改造。政府正通過政策強力推動這一進程，例如強制要求電廠等企業進行靈活性改造、開展煤炭清潔化試點并探索不同技術路線。清潔化是煤炭利用的必然方向，而人工智能技術在智能化改造中具有提升效率與質量的巨大潛力。
記者采訪專家后了解到，從中央政策到地方實踐，“清潔化、智能化、高效化”已成為重塑煤炭產業形態。清潔化利用是煤炭產業未來生存與發展的根本前提與技術主攻方向，這一轉型貫穿于從生產到消費的全鏈條。
2025年11月7日印發的《關于推進煤炭與新能源融合發展的指導意見》中提到，加快發展礦區光伏風電產業、推動礦區用能清潔替代、推進礦區可再生能源供暖制冷、創新礦區綠色能源開發利用方式、推動煤炭產業鏈延伸與新能源發展協同互促、加強科技創新和人才培育、加大政策協同支持力度七大重點任務。
具體到地方，在生產端，近兩年，山西省持續推進煤炭智能綠色安全開采；而在2025年印發的《陜西省60萬噸/年以下煤礦分類處置工作方案》中，則要求對與環境保護敏感區重疊的煤礦依法關閉退出。
在利用端，清潔高效利用從政策要求加速落地為具體項目。比如，陜西省積極推動煤電行業實施節能降碳和靈活性改造“三改聯動”，已完成巨量裝機容量的改造任務，旨在提升機組的低碳高效與清潔供熱能力。
智能化建設是提升產業本質安全水平與運行效率的關鍵手段。各省的實踐表明，智能化已從示范試點進入規模化推廣階段。
2024年，山西省建成了全國首個省級煤炭工業互聯網平臺，將其作為推動產業轉型升級的重要基礎設施。截至2025年，陜西省的24處千萬噸級及以上煤礦智能化建設水平已居于行業領先地位。河南省工信廳信息顯示，河南也將“智改數轉網聯”作為傳統產業升級的引領性力量。
值得一提的是，高效化運營是行業應對市場波動、實現高質量發展的內在要求，它通過優化資源配置與提升管理精益度來實現。
一方面，這體現為通過淘汰落后產能、建設先進產能，實現產能結構本身的“高效化”。公開信息顯示，截至2025年，山西95%以上的先進產能占比、陜西對60萬噸/年以下煤礦的嚴格處置，其直接目的就是提升行業整體的資源利用效率和安全生產水平。
另一方面，高效化也體現在產業鏈的協同與融合上。
林伯強認為，煤炭與新能源的關系是互補共贏的。通過煤炭與新能源優化組合，可以充分利用燃煤發電為新能源消納提供調峰支持。由于風電光伏是不穩定的，所以今后圍繞著穩定供電的需求，包括儲能，包括煤電配合風電、光伏使其保持穩定都是今后發展的方向。整個綠色轉型將是一個緩慢、漸進的過程。碳達峰碳中和工作是一個循序漸進的過程，需要在政策上指導，不能在推進過程中出現能源短缺和危害能源安全的問題。無論是煤炭自身的清潔化，還是其對國民經濟的影響，都是呈現循序漸進的態勢。
林伯強進一步表示，在技術路徑上，煤炭清潔化轉型需要多措并舉。首先是降低能耗，走節能減排提高效率這條路，單位煤炭用得更少一些，最終碳排放就低一些。其次是提升煤炭產業鏈的清潔化，使得終端碳排放更少一些。第三點，煤炭和風電、光伏配套，形成火電和新能源電力配合互補。
林先平表示，清潔、高效、智能的新型煤炭工業將通過綠色開采、碳捕集利用等技術降低環境影響，提升能源安全韌性。在國民經濟中，其角色將從單純能源供給轉向“穩定器”和“調節器”，支撐可再生能源間歇性缺口。在綠色經濟增長模型中，煤炭價值將體現在低碳產業鏈基礎地位，例如煤化工與新材料結合，推動循環經濟，成為過渡期關鍵支柱。
